30.12.2015 года на сайте Министерства культуры Украины для общественного обсуждения обнародован проект Закона "Об охране и сохранения недвижимого культурного наследия". Проект во многом расширяет и совершенствует нормы, закрепленные уже действующим Законом, вносит ряд революционных новшеств, в связи с чем, в случае принятия, приведет к значительным бюджетным расходам. Проанализировав документ, КиевВласть увидела в нем ряд позиций, которые создают риски усиления коррупционного давления на юридических и физических лиц.

Администрации - на выход, новые контролеры, Привет!

Проект разработан рабочей группой ученых и активистов при Минкультуры, которую возглавила директор Научно-исследовательского института исследований охраны памятников Ольга Пламеницкая. Проект Закона базируется на принципах Концепции реформы в сфере сохранения недвижимого культурного наследия. В течение 30 дней рабочая группа будет принимать предложения и замечания к предложенному законопроекту, после чего он будет вынесен на рассмотрение Кабинета Министров Украины.

По сравнению с нормами действующего Закона Украины «Об охране культурного наследия», который призван заменить предложенный проект, предлагаются принципиально новаторские изменения – из состава уполномоченных органов удалены областные госадминистрации, исполнительным органам территориальных общин отведена совещательная роль, а главными исполнителями предусмотрены региональные органы по охране культурного наследия, которые предстоит создавать сызнова.

Примечательно, что проект Закона предусматривает два центральных органа исполнительной власти, между которыми разделены функция формирования и функция реализации государственной политики в сфере охраны культурного наследия.

Так, пункт 2 статьи 6  проекта Закона «Сохранение недвижимого культурного наследия» устанавливает, что «функции по сохранению памятников возлагаются на специализированные учреждения, осуществляющие деятельность в сфере сохранения недвижимого культурного наследия». А пункт 2 статьи 7 проекта Закона «Органы охраны культурного наследия» гласит, что «к уполномоченных органам охраны культурного наследия относятся:

• центральный орган исполнительной власти, обеспечивающий формирование государственной политики в сфере охраны культурного наследия (далее - центральный орган охраны культурного наследия);
• центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере охраны культурного наследия (далее - центральный орган охраны и сохранения культурного наследия);
• структурные подразделения в сфере охраны культурного наследия органов исполнительной власти регионального уровня (далее - региональные органы охраны культурного наследия);
• исполнительные органы городского, поселкового, сельского совета (в случае его образования местным советом населенного пункта, занесенного в Список исторических населенных мест Украины) (далее - органы охраны культурного наследия территориальной общины).

Как следует из проекта Закона, структурные подразделения в сфере охраны культурного наследия должны будут функционировать параллельно с органами охраны культурного наследия территориальной общины. Поэтому их придется создавать практически «с нуля»: от набора новой армии государственных служащих до решения вопросов размещения и материально-технического обеспечения. Это представляется весьма значительной суммой, которая в бюджете на 2016 год, естественно, еще не предусмотрена.

Центр и реестр

Еще одна позиция, требующая специального бюджетного финансирования предусмотрена статьей 19 проекта Закона, которая гласит, что в сфере управления центрального органа охраны недвижимого культурного наследия создается Национальный центр документации недвижимого культурного наследия.

Кстати, следует отметить, что в разделе III «Государственный учет и регистрация недвижимого культурного наследия», которым выстроена целая система учетов и регистраций объектов культурного наследия, утеряна присутствующая в действующем Законе статья 15 «Изъятие памятника из реестра», в результате чего могут образоваться искусственные трудности для местной градостроительной деятельности. Это несколько противоречит п.п. 11) п. 2 ст. 8 проекта Закона, которая предоставляет возможность лишения объекта культурного наследия правового статуса памятника.

В остальном проект Закона существенно расширил понятийную базу, ровно в два раза увеличив перечень, изложенный в статье 1 проекта Закона «Определение терминов» и несколько изменил классификацию объектов культурного наследия.

Ряд норм действующего Закона, в частности, касающихся археологической деятельности, в проекте упразднен, так как они были уже урегулированы в 2011 году отдельным Законом Украины «Об охране объектов археологического наследия».

В соответствии с особенностями «текущего момента» в проекте Закона появилась отдельная, принципиально новая статья 11 – «Защита недвижимого наследия в случае вооруженного конфликта или чрезвычайной ситуации» из 6 пунктов.

Хитрая декоммунизация

Также в статье  4 «Основные принципы государственной политики в сфере охраны и сохранения недвижимого культурного наследия» появился оригинальный пункт 4, в соответствии с которым «запрещается дискриминация недвижимого культурного наследия по политическим, идеологическим и религиозным соображениям».

Но если данную статью реализовывать всерьез, надо вносить правки в Закон Украины "Об осуждении коммунистического и национал-социалистического (нацистского) тоталитарных режимов в Украине и запрете пропагандирования их символики", ведь под его действие попадают такие монументы, как скульптура “Родина-мать”, спроектированная знаменитым Евгением Вучетичем, впоследствии  завершенная Василием Бородаем с группой известнейших архитекторов, и как  не менее любимый киевлянами памятник старинному трамваю возле Подольского трамвайного депо.

Апгрейт функций. Землеотводы

Под влиянием времени такжен принципиально изменилось отношение к обширному перечню согласований и разрешений, предусмотренных в сфере охраны культурного наследия. Так, если статья 6-1 действующего Закона Украины однозначно определяет, что «разрешения, согласования и заключения, предусмотренные настоящим Законом, предоставляются органами охраны культурного наследия бесплатно» то статья 12 проекта Закона принципиально определяет, что органы охраны культурного наследия предоставляют административные услуги.

С одной стороны, такая позиция сужает пределы волюнтаризма чиновников, так как автоматически попадает в сферу регулирования Закона Украины «Об административных услугах».

С другой стороны, проект Закона относит к компетенции органов охраны культурного наследия весьма конкретные функции по согласованию землеотводов и строительных работ (статья 12), проектно-строительной документации и иной деятельности не только непосредственно на памятниках культуры (статья 22), но и в буферных зонах и иных территориях, которые сам же центральных орган охраны культурного наследия и определяет.

Например, в соответствии с пунктом 1 статьи 20 проекта Закона, список исторических населенных мест Украины составляет центральный орган охраны недвижимого культурного наследия, а, в соответствии с пунктом 2 этой статьи, он же и определяет порядок признания населенного места историческим.

Что влечет за собой такое признание?  На основании пункта 5 статьи 20 проекта Закона, «Внесение исторического населенного места в Список исторических населенных мест Украины влечет за собой обязательность разработки для него историко-градостроительной документации», которая опять же, на основании пункта 3 статьи 21, согласовывается с центральным органом: «Определение территорий для градостроительных нужд в пределах в пределах земель историко-культурного назначения проводится по согласованию с центральным органом охраны недвижимого культурного наследия в установленном порядке».

Сносить нельзя чинить

Весьма суровый перечень ограничений установлен статьей 22 проекта Закона «Нормативно-правовое регулировании деятельности по сохранению, реставрации и реабилитации объектов недвижимого культурного наследия».

Некоторые из пунктов данной статьи не могут не вызывать взволнованных вопросов. Например пункт 8 проекта гласит, что «На памятниках недвижимого культурного наследия запрещается проведение реконструкции и капитального ремонта». А как, в таком случае, в ветхих зданиях, именно к которым и относятся объекты охраны недвижимого культурного наследия, именно которые и составляют большинство зданий в центре Киева или Львова, заменить фановые и водопроводные трубы, перекрытия и стропила крыш – ведь все это из перечня капитального ремонта.  Видимо, в этом случае ограничения необходимо конкретизировать.

В соответствии с требованиями п. 7 ст. 22 проекта «Противоаварийные работы на памятниках выполняются безотлагательно на основании документации, разработанной в объеме, определенном соответствующим органом охраны культурного наследия». Из редакции этого пункта не совсем ясно, кто и когда должен согласовывать эту документацию, когда из разорванной трубы льет кипяток, или проваливается под снегом пролет крыши?

Не меньше вопросов вызывает и редакция статьи 25 проекта «Запрещение сноса, замены недвижимых памятников и порядок их перемещения (переноса)» в соответствии с пунктом 2 которой «На месте незаконно снесенной (разрушенной) неподвижной достопримечательности или выявленной достопримечательности в течение 30 лет запрещается новое строительство, кроме реставрационной реконструкции в порядке, определенном центральным органом охраны культурного наследия».

С одной стороны понятно, что авторы проекта предприняли попытку исключить соблазн жлобствующих застройщиков приводить в негодность исторические здания, чтобы освободить место для торгово-развлекательных или офисных центров. Но с другой стороны, если в результате преступного умысла или аварии здание не подлежит восстановлению там, в самом центре города, 30 лет должен, как вырванный зуб, торчать пустырь? Возможно, следует конкретизировать данный пункт требованием, чтобы на месте утраченного памятника за счет виновных лиц был разбит сквер либо парк с мемориальными или музейными элементами, связанными с этим памятником.

Вообще, данным проектом закона возможным попыткам недобросовестных хозяйственников  покуситься на объект охраны культурного наследия поставлены серьезные заслоны.

Так, статья 50 проекта Закона, «Доступ к объектам культурного наследия», и статья 51 проекта, «Государственный контроль и надзор в сфере охраны культурного наследия», предоставляет сотрудникам органов охраны культурного наследия широкие и конкретные полномочия, практически как у сотрудников правоохранительной системы.

Тут следует заметить, что широкие права по доступу к обследованию объектов культурного наследия необходимо конкретизировать с учетом прав физических лиц, проживающих в жилых домах, имеющих статус охраняемого объекта культуры.

В случае выявления нарушений или злоупотреблений собственников объектов, признанных объектами культурного наследия, раздел Х проекта Закона, «Особенности осуществления права собственности на памятники», предусматривает ограничение или полное лишение права собственности на объект и расписывает реальную процедуру применения таких санкций (п. 3 ст. 52, п. 2 ст. 54, ст. 59 и ст.60), которые закреплены еще и проектом изменений в Гражданский кодекс (п.п. 4) п. 4 раздела XV проекта Закона, «Заключительные положения»).

Статья 62 проекта Закона устанавливает «Ответственность юридических лиц и физических лиц - предпринимателей за нарушение законодательства об охране недвижимого культурного наследия», где предусмотрено 9 нарушений, влекущих административную ответственность, закрепленную проектом изменений в Административный Кодекс (п.п. 1).

Кроме того, п.п. 2) п.4 раздела XV проекта Закона, «Заключительные положения», предусмотрены изменения в Уголовный Кодекс, которые весьма существенно ужесточают санкции статьи 298 «Незаконное проведение поисковых работ на объекте археологического наследия, уничтожение, разрушение или повреждение объектов культурного наследия»

Следует особо обратить внимание на  то, что проектом Закона Украины «Об охране и сохранении недвижимого культурного наследия" органам охраны культурного наследия предоставлены широкие и конкретные полномочия по контролю, надзору, регулированию деятельности юридических и физических лиц, а также применению серьезных санкций в случае выявленных нарушений.

Вопросы без ответов

К сожалению текст проекта Закона не содержит никаких противовесов и предохранителей по предотвращению возможных коррупционных проявлений, которые, на фоне указанных выше полномочий, представляются более чем вероятными.

Так, например, полномочия по  определению порядка признания памятника объектом национального культурного наследия (абз. 2 п. 6 ст. 3 проекта), утверждения списка исторических населенных пунктов, утверждения государственных норм и правил по вопросам охраны культурного наследия, (п.п. 5), 15) ст.1 ст.8 проекта), утверждения Программы защиты национального культурного наследия на случай вооруженного конфликта (п. 3 ст. 11 проекта), утверждение Порядка государственного учета объектов культурного наследия (п. 5 ст. 13 проекта), утверждение Положения о госреестре недвижимого культурного наследия (абз. 2 п.1 ст. 17 проекта), утверждение положения о Национальном центре документации недвижимого культурного наследия п.1 ст. 19 проекта), принятие решения об объявлении комплекса (ансамбля) памятников историко-культурным заповедником государственного уровня (абз. 1 п. 6 ст. 28 проекта) целесобразно отнести к компетенции Кабинета Министров Украины, для чего в ст.8 сформировать отдельный пункт.

Также необходимо устранить противоречие между  п.п. 3) п.1 с.8 проекта Закона, в соответствии с которым Чрезвычайный комитет по защите недвижимого культурного наследия создает уполномоченный орган центральной исполнительной власти, и п. 2 ст. 11, где этот комитет создает Кабинет Министров Украины.

Учитывая обширный перечень полномочий, согласований, запретов и санкций, которые могут налагать все субъекты охраны недвижимого культурного наследия, в проекте Закона было бы целесообразно создать отдельный раздел, в котором детально и по срокам разработать порядок ведомственного обжалования  действий либо бездействия субъектов охраны культурного наследия всех уровней.

В этих же целях было бы полезно дополнить раздел XIII проекта, “Участие общественности, предприятий, учреждений, организаций в охране недвижимого культурного наследия”, статьями о согласовании принятия решений о предоставлении статуса объектов недвижимого культурного наследия, определенных ст. 2 проекта Закона и участия в разработке статусов охраняемых зон и территорий.

Для устранения возможных инцидентов, связанных с пользованием объектами недвижимого культурного наследия, необходимо более конкретно и понятно выписать: порядок доступа представителей органов охраны культурного наследия на объекты жилого фонда для исполнения предусмотренных проектом Закона функций, порядок выполнения на объектах охраняемого культурного наследия безотлагательных аварийных, планово-текущих и реконструкционных работ, связанных с обеспечением их жизнедеятельности и безопасности, а также выполнением инновационных (например энергосберегающих) мероприятий.

Тем не менее, будем наедятся, что в процессе общественного обсуждения эти недочеты будут исправлены и страна наконец получит хороший, а главное, очень нужный закон.