Формулировку «государственно-частное партнерство» многие граждане нашей страны слышали, но немногие даже в теории представляют себе, как может быть реализовано такое сотрудничество. Собственно, в Украине оно практически и не реализуется, хотя существует даже специальный закон. Именно поэтому перед Евро-2012 стадионы и дороги в стране пришлось строить за счет госбюджета, тогда как в мировой практике такие проекты с удовольствием реализуют инвесторы. Теперь, правда, проект USAID собирается показать на примере Гагаринского парка в Симферополе и подземных паркингов в Львове, как это работает. 

Первый блин комом

Закон Украины «О государственно-частном партнерстве» (ГЧП) определяет его как сотрудничество между государством и органами местного самоуправления с одной стороны и юрлицами (кроме государственных и коммунальных предприятий) и физлицами-предпринимателями — с другой. Это сотрудничество призвано способствовать реализации общественно важных проектов в разных сферах. А взаимная выгода в том, что власть дает бизнесу возможность реализовать проекты, которые не может позволить себе за собственный счет, а он, финансируя их, получает гарантию занятости на несколько десятилетий и доступ в традиционно монопольные сферы государства.

Такие отношения в мире стали называться государственно-частным партнерством в конце прошлого века, хотя общие интересы у государства и бизнеса были во все времена, начиная с появления первых государств. Из современных успешных проектов ГЧП называют тоннель под проливом Ла-Манш, скоростную дорогу между Францией и Испанией, серию мостов в скандинавских странах. В Нидерландах первым удачным проектом ГЧП было строительство здания для Минфина, которое сейчас находится в управлении частной компании, потому что ГЧП может распространяться не только на создание объектов, но и эксплуатацию их. В Австрии таким успешным проектом можно считать объединение научных институтов и лабораторий в единую сеть, что позволило привлечь к их работе крупный бизнес, и теперь все австрийские научно-исследовательские разработки на 70% финансирует частный сектор. Но чаще всего ГЧП в мире применяется в отраслях тепло- и водоснабжения, в добыче нефти и газа, строительстве дорог и домов.

На практике государственно-частное партнерство выглядит так: инвестор, например, меняет за свой счет систему водоснабжения, а взамен государство компенсирует ему часть расходов и дает возможность эксплуатировать систему несколько десятков лет. Таким способом можно привести в порядок и дороги, хотя, по словам тренера программы «Развитие государственно-частного партнерства» проекта USAID, доктора экономических наук Евгения Черевикова, опыт Венгрии, которая начинала именно с реконструкции автодорог, показал, что делать это не стоит. «Построенные таким способом дороги обошлись втрое дороже, чем потратило бы государство, потому что это очень сложные проекты», — говорит он.

Усугубляется положение в дорожной сфере еще и тем, что в соответствии с украинским законодательством параллельно с платной дорогой должна быть бесплатная для тех, кто не может платить. Хотя, например, в Аргентине, по разным оценкам, 70 — 80% дорог платные, и они не пустуют, в Хорватии таких более половины.

15 лет на поиск взаимопонимания

Несмотря на очевидные выгоды, примеры такого партнерства в Украине можно пересчитать по пальцам. По данным Мирового банка, общие объемы инвестиций в них с 1990 по 2010 год составили $11,9 млрд., из которых 94,4% в телекоммуникационный сектор. Были, конечно, проекты и в других отраслях, например, в водоснабжении — 2 ($202 млн.), энергетике — 12 ($225 млн.). Но в последней отрасли это были в основном инвестпроекты, при реализации которых государство отчуждало свои активы.

Для сравнения: в других странах со средним уровнем доходов, как в Украине, за период с 1990 по 2009 год объем инвестиций в инфраструктурные проекты составил $593,4 млрд. Лидерами по привлечению частного капитала на протяжении последних лет остаются Индия (18,1% всех инвестиций), Бразилия (15,1%), Россия (12,4%), Турция (6%). То есть те страны, которые демонстрировали высокие темпы экономического роста в предкризисный период. «Кроме этого, стоит отметить быстрое развитие ГЧП в Китае, где только в 2008 году начата реализация 59 инфраструктурных проектов (27,3% от общего количества таких проектов в развивающихся странах)», — говорит Черевиков.

Но для того чтобы партнерство получилось, одного желания, пусть даже обоюдного, мало, нужны еще и условия: доверие, заинтересованность сторон, наличие законодательства и эффективной судебной системы, способной защищать права собственности, прозрачность экономической политики. Но, по данным рейтинга «Ведение бизнеса-2010», пока в Украине средняя продолжительность решения споров в судах достигает 345 дней, причем положительное решение еще не гарантия того, что оно будет исполнено. Как нет никакой гарантии, что смена власти в стране не изменит отношение к проекту. Как было, например, с Vanko, с которой один Кабмин заключил соглашение о разделе продукции для разработки Черноморского шельфа, а следующий его расторг, заявив, что за дела предшественников не отвечает. После этого Vanko уже который год ищет правды в судах.

«К сожалению, Украина имеет в мире не очень привлекательный инвестиционный имидж, многие инвесторы считают, что здесь тяжело заниматься бизнесом, — говорит старший координатор технической поддержки программы «Развитие государственно-частного партнерства» Мик Мюллей. — Но мы надеемся, что в том числе и благодаря нашей программе удастся изменить ситуацию, ведь у иностранных инвесторов есть большой интерес к Украине, но они хотят быть уверенными в том, что их инвестиции не будут потеряны».

В Западной Европе и США, считающихся родоначальниками ГЧП в мире, эта форма взаимоотношений воспринимается как правовой институт и регулируется в рамках гражданского и хозяйственного законодательств. Более того, попытки принять отдельные законы о ГЧП не всегда имели успех: например, Великобритания, которая с 80-х годов прошлого века стала практиковать ГЧП, в 1992 году утвердила закон о частной финансовой инициативе, но его не поддержали бизнес-круги.

В Украине, одной из немногих, напротив, существует отдельный Закон «О государственно-частном партнерстве», но нет партнерства. Сказать, что причина именно в этом документе, было бы ложью, скорее, в менталитете и повальной коррупции, хотя и сам документ далек от идеального. «Закон фактически не регулирует гражданско-правовые и хозяйственные отношения, — говорит Евгений Черевиков. — А вместо этого содержит «ссылки» на соответствующие законы, то есть не имеет собственной сферы правового регулирования. В таком подходе больше недостатков, чем преимуществ».

К последним можно отнести разве что узаконенное сотрудничество государства и частного сектора. А недостатков целый список: противоречие профильного закона положениям специальных, ограниченность временного горизонта ГЧП сроком от 5 до 50 лет, неурегулированность прав собственности, невозможность создания совместного объекта органом власти и представителем бизнеса, государственным и частным предприятиями и другие. «Законом о ГЧП определены такие формы контрактов, как концессия, совместная деятельность, соглашение о разделе продукции, но на данный момент отношения государства и бизнеса в рамках этих контрактов регулируются специальными законами, на которые не распространяется действие рамочного закона о ГЧП. То есть эти контрактные формы взаимодействия не могут однозначно трактоваться как формы ГЧП и могут реализовываться без привлечения механизмов ГЧП».

Из всего этого напрашивается нелицеприятный вывод: похоже, ГЧП в Украине еще долго будет существовать больше в теории. Впрочем, как признаются эксперты, даже гораздо более цивилизованной в этом отношении Европе потребовались десятилетия на налаживание таких отношений. Мик Мюллей говорит, что это очень долгий и трудный процесс, который в разных странах занимает разный период времени: где-то год, а где-то 15 — 20 лет. Все зависит от проекта: чем он сложнее, тем дольше его готовишь (а на него нужно в 1,5 раза больше времени, чем на обычный инвестпроект, потому что требуется оценить его эффективность, получить выводы Минфина о целесообразности предоставления госпомощи, пройти процедуру конкурентного диалога при подготовке к тендеру). К тому же в Украине, по мнению иностранных бизнесменов, реализовать ГЧП возможно, только если есть личная заинтересованность в проекте… кого-нибудь из министров Кабмина.

От сотрудничества до коррупции один шаг?

Кстати, с подозрением относятся в Украине к ГЧП не только журналисты, но и представители местных органов самоуправления. Им, в отличие от чиновников Кабмина, за инвестора, пропущенного вне тендера, десяток контролирующих структур тут же пришьют дело о коррупции. И формально будут правы.

Евгений Черевиков считает, что в такой ситуации помогли бы наладить партнерские отношения между государством и бизнесом модельные соглашения о ГЧП, которые имели бы признаки публичного соглашения с равными условиями для всех потенциальных сторон, в том числе и государства. Их, как и изменения в отечественное законодательство, готовит программа USAID. «Мы помогаем развивать ГЧП в Украине и работать на государственном уровне и на местном, где непосредственно реализуются такие проекты, — рассказал «1К» Мик Мюллей. — А также готовим и реализуем в Украине пилотные проекты в разных отраслях. Наиболее продвинулись два: строительство в Львове подземных парковок и реконструкция парка им. Гагарина в Симферополе».

«Мы поможем городам подготовить технико-экономическое обоснование и провести открытый тендер, победить в котором сможет как украинская компания, так и зарубежная, — объясняет руководитель направления обучения и информационной поддержки Елена Маслюковская. — То есть поможем сделать первые шаги, покажем, как это делается, а затем на этих пилотных проектах будем демонстрировать другим муниципалитетам, как строится партнерство». Хочется верить, что получится, потому что самого большого госбюджета, будь он у Украины, и то не хватило бы на все отечественные дыры.