В Днепропетровской области стартовал процесс децентрализации. Стартовал с «пилотного» проекта - добровольного объединения территориальных общин. Начавшаяся территориально-административная реформа – главная составляющая всего процесса децентрализации.

Днепропетровщина вновь стала полигоном для «пилотного» проекта

Днепропетровская ОГА в апреле сформировала проект «Перспективного плана Днепропетровской области», который предполагает  объединение 348 существующих территориальных громад в 89 самодостаточных территориальных громад. Из них: 13 составляют города областного значения, границы которых не будут изменяться и 76 громад, которые будут создаваться в сельских районах области. При этом Перспективный план не предполагает изменения границ существующих сегодня 22-х сельских районов области. Укрупнение общин будет происходить исключительно внутри районов.

«Проанализировав все составляющие: финансовую, экономическую, проанализировав имеющуюся на наших территориях инфраструктуру, мы предложили областному совету некую новую карту устройства региона, которую областной совет утвердил в качестве проекта перспективного плана, - говорит и.о. директора департамента экономического развития Днепропетровской облгосадминистрации Алексей Псарев. - Этот проект был доведен до всех громад и в течение месяца они его отрабатывали, обсуждали и давали свои замечания и предложения».

По словам чиновника, также была создана рабочая группа в областной администрации по вопросам объединения громад.

«Три раза она заседала, мы заслушали всех представителей городов и районов, и сформировали наш перспективный план, - продолжает Алексей Псарев. - В конце мая, 27 числа, он был утвержден на очередной сессии Днепропетровского областного совета, 28 мая мы защитили его в Кабинете Министров и в тот же день передали на утверждение, как это предусмотрено законом и методикой.

Хочу сказать, что на сегодня Кабинет Министров Украины уже наконец-то согласовал со всеми заинтересованными министерствами наш документ и, я надеюсь, на этой неделе он будет принят. Его принятие, по сути, станет отправной точкой, юридическим стартом процесса объединения нашей области».

На сегодня по Украине свои перспективные планы утвердили всего 11 областей из 24-х. Перспективный план Днепропетровской области первым выносится на рассмотрение Кабмина. С учетом того, что до проведения местных выборов остается не так много времени, то, скорее всего, в Украине только в Днепропетровской области некоторые громады успеют принять в них участие уже как объединенные.

По словам Алексея Псарева, в Днепропетровской области насчитывается 389 местных бюджетов и 376 громад. Согласно «Перспективному плану…» предлагается создать 89 объединенных громад. Из них 13 – это города областного значения, которые остаются в таких же границах и с теми же полномочиями, статусом, что и сегодня, и 76 новых объединений. При этом границы районов не предполагается изменять, сельские, поселковые советы будут объединяться в объединенные громады только в границах района. Получается, что в каждом будет от 1 до 6 громад.

«У нас есть так называемые «пилотные» села и поселки, которые уже практически сегодня готовы идти по пути объединения. У них практически готовы все необходимые для этого документы, и мы ждем от Кабинета Министров юридического прецедента под названием «Распоряжение об утверждении Перспективного плана Днепропетровской области». Таким образом, 9 будущих громад уже находятся на низком старте, они готовы начинать объединение, выходить на свои сессии, передавать документы в областную администрацию, в областной совет на утверждение. А после этого передавать их уже в Киев на окончательное утверждение и получить статус объединенной территориальной громады», - уверяет Алексей Псарев.

Объединенные громады получат определенные материальные и финансовые стимулы и преференции. Во-первых, они сами будут распоряжаться своими ресурсами, прежде всего землями. Если сегодня поселковые, сельские советы распоряжаются землей в границах населенных пунктов, то после объединения - всей объединенной громады.

Во-вторых, они сами будут определять, куда, как и зачем им тратить свои бюджеты.

«Как заверял нас Минфин – это увеличение доходов на 30-40%, и в принципе, эти цифры подтверждаются, - подчеркивает руководитель департамента. - За 5 месяцев в целом по области план по бюджету перевыполнен на 20%, а по сельским районам – на все 40%. Т. е. в принципе те территории, которые в будущем планируют объединяться, там уже идет перевыполнение на 40%».

Децентрализация обойдет города стороной?

«Что касается города, процессы децентрализации его практически не затронули, - утверждает депутат Днепропетровского горсовета Сергей Жуков. - Единственный момент, который его касается, – это изменение бюджетного законодательства. У нас несколько видоизменили налог на недвижимость, стало больше поступлений, однако их недостаточно даже для того, чтобы адекватно его администрировать. И что действительно было эффективно с изменениями – это акцизный сбор с табачных изделий и нефтепродуктов. Было запланировано больше 240 млн. грн поступлений. На сегодня полугодие практически уже закончилось и по акцизному сбору собрано намного больше, чем планировалось. Эти деньги не перераспределены, они находятся на казначейских счетах, и по итогам полугодия они будут перераспределены. Что касается каких-то действий, связанных с децентрализацией, с полномочиями, и т. д., городской совет пока вообще не ощутил никаких изменений. Все как было, так и осталось. Например, с 1 января 2015 года городской совет имеет право полностью утверждать свое штатное расписание и определять заработные платы для чиновников. Т. е. было ограничение, было постановление Кабинета министров, его отменили. Сейчас этих ограничений нет. Но, учитывая, что нет какой-то практики со стороны других территориальных громад, все боятся менять структуру кардинальным образом. Я считаю неприемлемым, когда у нас 662 чиновника работают в исполнительных органах городского совета. Это очень много, это похоже на завод, который что-то должен производить. А он производит услуги, которые люди на себе не ощущают должным образом».

Ссылаясь на зарубежный опыт, народный избранник заявляет, что 60-80% административных услуг можно оказывать через Интернет.

«Это уже доказано по всему миру. Упрощение, приведение все к единому знаменателю, даст огромный, колоссальный эффект инвестиций», - говорит Сергей Жуков.

Общественное мнение о децентрализации

Днепровский центр социальных исследований сделал мониторинг результатов тех социологических исследований, которые проводились в Украине, с целью выявления данных о мнении граждан относительно реформы децентрализации.

«Мы хотели для себя определить динамику реформы и ее обратную связь с населением. Что население думает и знает о децентрализации?», - говорит руководитель проектов ДЦСИ, социолог Анна Колохина.

По результатам исследования, проведенного КМИС в апреле 2014 г. в восьми областях юго-восточного региона Украины, 45,2% жителей считали, что государственное устройство должно быть унитарным, но нужно провести децентрализацию власти и расширить права областей. В Днепропетровской области в поддержку этой идеи высказались 51% опрошенных.

В октябре 2014 г. львовские социологи из агентства «Фама» решили выяснить не только общее отношение украинцев к децентрализации, но и уровень знаний населения относительно сути проводимой реформы. Согласно результатам опроса только 4% украинцев верно понимают, что такое децентрализация власти. В то же время почти половина опрошенных понимают децентрализационные процессы отчасти верно. Остальные - это почти 40% - трактуют понятие децентрализации не верно.

Что касается распределения ответственности между центральными и местными органами власти, то опрос показал, что в целом украинцы готовы большинство полномочий передать органам местной власти.

В то же время центральной власти они хотели бы оставить медицину, образование и социальную помощь. Среди приоритетных вопросов, которые опрошенные хотели бы передать местным властям, - развитие инфраструктуры, застройке территорий, благоустройство, пассажирские перевозки, жилищно-коммунальные услуги, выбор языка официального общения.

«Данные социологических исследований свидетельствуют о том, что жители городов более информированы о сути реформы, менее осведомлены жители сельских территорий», - отмечает Анна Колохина.

В феврале 2015 г. проект USAID ДИАЛОГ, который реализуется совместно с Ассоциацией городов Украины, представил «Результаты опроса общественного мнения по проблемам местного самоуправления и отношение к децентрализации власти». Исследование проводилось среди городского населения. По результатам этого исследования только 7% опрошенных имеют хороший уровень понимания этого распределения, и еще 43% отметили, что кое-что знают о нем.

В июне 2015 г. аналитики КМИС и УНЦПД представили результаты очередного омнибусного социологического исследования, согласно которым проблема децентрализации оказалась не приоритетной для населения. О ней как о наиболее значимой заявили только 1,7% опрошенных.

Социологи объясняют данную ситуацию тем, что граждане в своем большинстве почти ничего не знают ни об административно-территориальном реформировании, ни о, скажем, реформе образования. Это сигнализирует о том, что люди мало осведомлены, необходимо выстраивать более эффективную коммуникацию между властью и народом.

Децентрализация – это наш самый главный реформаторский проект

«Начинается очень серьезный реформаторский цикл без завершения его законодательного обеспечения», - делится своими опасениями депутатДнепропетровского областного совета Владислав Романов.

Он считает необходимым посчитать количество услуг, оказываемых населению органами местной власти в селе, районе, городе, на уровне области.

«Такого перечня нет. Более того, отсутствует базовый закон, который дает определение услуге, - говорит Владислав Евгеньевич. - Но Днепропетровская ОГА пытается создать фактически первый в Украине эксклюзивный проект «электронного управления», перевести в электронный вариант порядка 500 услуг. Это очень позитивный момент».

Депутат считает необходимым стандартизировать услуги, а также определить механизм, кто, как и по каким процедурам их осуществляет.

Владислав Романов утверждает, что «большинство людей плохо представляет или вообще не знает, что такое децентрализация, что такое административно-территориальная реформа, и какие она несет выгоды. И поскольку люди этого не знают, они не могут сформулировать свое мотивирование к этой реформе».

Также, на его взгляд, реформу будут тормозить «группы осознанного сопротивления – люди, которые представлены в местных органах самоуправления. Это сопротивление будет только возрастать. Ведь если 6 громад объединяются в одну, это не значит, что пять председателей станут пятью замами. Скорее всего, будет один председатель и один зам. И такая ситуация по всей вертикали. А люди, которые много лет проработали в органах власти, хотели бы и дальше там оставаться».

Еще один негативный фактор - война.

«Проведение реформы при военном давлении со стороны Российской Федерации имеет множество политических рисков. Где грань между заботой об услугах населению, благосостоянии громады и сепаратизмом, разжиганием ситуации?», - задается вопросом депутат, и подытоживает: «Суммируя все это: в идеале было бы завершить законодательное обеспечение этой реформы, четко прописать дорожные карты для регионов, серьезно работать с населением, дать советам возможность попользоваться открывшимися финансовыми ресурсами, чтобы дальше двигаться от простого к более сложному. И нам надо серьезно изучать опыт наших соседей: это одна из самых сложных, конфликтных и глубоких реформ, которые имели место.

Децентрализация – это наш самый главный реформаторский проект».

А как у них?

Политический обозреватель Юрий Райхель призывает учитывать при проведении децентрализации богатый европейский опыт.

«Децентрализация и ее составная часть – административно-территориальная реформа, это очень сложная реформа, и она носит революционный характер. Ведь Французская революция началась не со штурма Бастилии, а с административной реформы, когда Францию разделили на департаменты. И уход наших соседей – Балтии - от советской системы начался с административно-территориальной реформы и децентрализации. Польша уменьшила количество воеводств примерно в три раза, и дальше вниз пошла реформа. То же самое происходило в Чехии и Словакии, - перечисляет журналист. - Словакия в 1995 году резко двинулась вперед не только потому, что там был принят ряд финансовых и экономических законов, и началась борьба с коррупцией, но была проведена административно-территориальная реформа и децентрализация, что превратило Словакию в одного из европейских «тигров» - сейчас там темп роста ВВП один из самых высоких в Европе.

Процесс этот сложный и внутренне крайне противоречивый. Наши венгерские соседи столкнулись с этим очень серьезно: там процесс объединения территориальных общин встретил жесточайшее сопротивление. Например, один из пригородов Будапешта, который органично и территориально связан с этим городом, на референдуме большинство жителей столицы отказались присоединять, так как это депрессивная территория, она легла бы на бюджет города. Но прошло 5 лет, и они согласились, так как эта территория начала быстро развиваться. То же самое было у наших польских соседей: объединение воеводств встретило жесткое сопротивление, прежде всего – со стороны бюрократического аппарата, потому что предполагалось его резкое сокращение. Естественно, ни один чиновник не хочет добровольно уходить со своего поста. Подобные проблемы была и в Балтии: дальше всех в децентрализации и административно-территориальной реформе продвинулась Эстония, меньше всего – Литва. Соответственно, и проблемы в этих странах совершенно разные».

Вместе с тем Юрий Борисович не скрывает, что усиление роли местных общин несет в себе серьезные угрозы сепаратизма. Даже в унитарных государствах.

«Например, в Италии местные общины обладают огромными возможностями. Это фактически самое децентрализованное государство Европы, в итоге имеет Лигу Севера Италии - промышленно развитые северные области, не хотят, как они говорят, кормить отставший Юг. Это проблема, и с ней сталкиваются 20 европейских стран. Типичный пример – Великобритания, где стоит вопрос разделения государства. Подобные проблемы у нашего ближайшего соседа – Молдовы. Поэтому при нашей децентрализации мы должны учесть как позитивный, так относительно и негативный опыт (прежде всего – европейский), и поставить, прежде всего, политический, и административный заслоны возможному проявлению сепаратизма. А сепаратизм ведь может проявляться не только в желании отделиться (это его крайняя форма), а в нежелании признавать на местах решения центральных властей. Так как мы вступили в процесс децентрализации одними из последних в Европе, у нас есть уникальная возможность использовать как положительный, так и отрицательный европейский опыт».

Эксперт убежден, что четкая, прозрачная, выверенная децентрализация и административно-территориальная реформа наполовину сократят коррупцию. И может оказаться так, что не надо такого, как сегодня, количества контролирующих и фискальных органов, чтобы администрировать имеющиеся финансовые потоки.